四张药方治顽疾——厦门市探索城中村空中通信缆线治理模式

1.城中村空中通信缆线治理收良效

2023年4月，中共中央政治局召开会议，指出“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设”，《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25 号）随后印发实施，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造就此拉开了大幕。

厦门市城中村有108个，人口约200万，占全市人口37.6%，具有空间狭窄、人口密集、结构复杂、治安差等特点，是厦门城市综合治理的痛点，是影响厦门市努力率先实现社会主义现代化进程的关键制约因素，也是城市治理面临的共同难题的一个缩影。2023年，厦门市委市政府将城中村治理作为“一把手”工程，出台了《厦门市城中村改造试点工作方案》《 厦门市城中村现代化治理三年行动方案（2023-2025年）》《厦门市城中村打造“四个社区”工作指引》《城中村现代化治理“智慧管理”工作方案》《湖里区城中村空中缆线整治实施方案》系列文件，明确了道路提升、市政提升、环境提升、产业提升和社会治理等十个方面的内容，开启了厦门市城中村现代化规模化治理工作。

城中村空中通信缆线杂乱无章是城市发展过程中形成的历史遗留问题，涉及巨额费用、产权单位协作、跨部门协同、居民配合以及道路、管孔等非通信的市政基础设施配套支持等诸多因素，在缺少跨部门协同的城中村治理规范(标准)情况下，历来是城中村改造的重难点和长效治理的关键点，若处理不善，容易出现虎头蛇尾、草草收兵，结果是前整后乱，前功尽弃。

厦门城中村空中通信缆线治理工作是厦门市委市政府交给通信部门的一项任务，一份嘱托，更是一份信任。厦门管局接到任务后，凝聚全行业的力量，配合各级政府做细做实各项工作，经过一年多攻坚克难，已取得了明显成效，昔日飞线蔽日，今日直穿蓝天，治理工作取得了企业满意、政府满意、人民满意的三方共赢的良好效果。

2.空中通信缆线治理难点剖析

参与要素多，难统筹

治理过程涉及到管缆、光交、桥架、光分盒等硬件设施，所需的空间资源均纳入到城中村整体空间规划中；工程实施过程需电力、水务、市政园林、文旅等多单位协同，每个区域均是多项目并行开展，多任务协同推进，涉及评估、计划、控制、执行，以及验收等多个环节。

行业内需要各通信缆线产权单位密切协作，行业外需要与电力、市政园林、社区、城管等单位协同。统筹管理好时间进度、空间规划、工程质量、施工成本是工程管理的难点。

利益复杂，难兼顾

通信缆线治理涉及产权单位（运营企业）4家、监理单位10余家、施工企业20余家、工程队100余家。项目周期长（单项目一年以上）、参建单位垫资量大，如何兼顾各方利益，是能否合力推进、高质高效完成治理任务的关键因素。

资金量大，难筹措

通信缆线治理涉及范围较广，多专业、多区域的线路交叉实施改造，需要巨资投入：一是“建新拆旧”模式产生高额成本，部分项目为从根本上解决缆线杂乱问题，需重新建设缆线路由，再以“割接”方式切换用户，最后拆除旧缆。此模式涉及基础土建、桥架、缆线布放等，资金需求量巨大。二是“工程协同”费用，缆线治理工作需要电力、公安、市政道路、市政绿化等多部门同步对其线路实施改造或迁移，产生大额费用。三是“网络割接”需要各企业投入大量人力资源和辅材，各运营企业无此专项预算，需要地方政府给予财政补助支持。

产权单位多，难区分

城中村多为老旧住宅区，建设年代久远，早期布放的铜缆（旧缆）没有统一规划，各运营商线缆铺设杂乱无章；近几年实施“光进铜退”，旧缆上叠加几何级增长的新增缆线，加之城中村流动人口多，宽带、有线电视装拆频繁，大量新线旧缆相互缠绕、相互交织，产权难清、权责难明。

房东独占资源，难配合

早期城中村楼内的线路（入户线）由房东或者公寓的承包人（二房东）投资建设，投资人独家控制了楼内的线路资源并选择通信服务提供商，租户们无权选择网络服务提供商，如果网络质量或者服务质量不佳，租户难有第二选择。同时，房东则可能利用自己的市场支配地位要求与运营商高额分成，并转嫁给租户。如果房东在布放线路时未遵循专业标准和规范，还可能出现线路破损等，增加火灾或触电等安全风险。

多项目并行，难管控

城中村管路施工涉及电力、通信、给排水等多个行业，施工环境特殊、管线种类繁多，各有各的施工作业规范和主管部门，相互沟通协调难度大，容易出现信息不畅、责任不清等问题。城中村建筑密集，道路狭窄，施工空间有限，大型机械设备进场作业难。此外，施工中强弱电并行作业，工程进度难以管控，容易造成道路二次开挖，既扰民又增加费用支出。

未形成标准，难提速

缆线治理涉及光交、主干、光分、ODB、入户线、终端等六类配套设施，涉及新路由的规划、建设、割接、旧路由的拆除等四个实施环节，涉及管道敷设、线缆捆扎、杆路和箱体布放等施工工艺，涉及项目方案确认、立项、实施、初验、终验等项目管理活动。由于城中村形成原因、现状特点、居民需求等方面存在差异，难以形成统一的标准治理方案。在无统一规范标准的情况下，一村一策的治理方案导致治理效果差异大，施工进度参差不齐。

安全隐患多，难装维

城中村空中通信缆线老旧乱的情况暗藏线路短路或触电事故等安全隐患，尤其在风暴雷雨等恶劣天气条件下，更易使线缆受损。一旦出现故障，维修人员难以快速准确定位故障点，排障难，维修效率低下，增加装维成本和难度。

3.探索空中通信缆线治理可行路径

2022年10月，厦门管局接到市委市政府交办的任务后，第一时间开展调查研究，组织各运营企业深入城中村会商研讨，制定了V1.0版本的整治方案并确立厦门湖里区后埔社为试点社，经过半年多探索实践，将后埔社打造成为厦门第一个样板社。2023年5月起，整治方案在V1.0的基础上迭代提升，先后打造了湖里塘边V2.0、湖里江头V3.0两个样板，2024年初以湖里为样板铺开，以“四个统一、三个到位，两个闭环，一个机制”全面开展新阶段的城中村空中通信缆线治理工作。

四个统一

构建“四个统一”的总体框架，建立常态化协调机制，破解治理过程中各大难题，提高效率且保障有力。

统一对接。市委市政府成立厦门市城中村现代化治理工作领导小组，厦门管局参与领导小组及其规则政策组、建设管理组、智慧管理组的工作，积极对接争取上级支持。同时，管局牵头成立行业内空中缆线综合协调工作专班，统筹推进治理工作。

统一规划。政府成立专班牵头推进空中缆线治理，实施方案由厦门管局负责把关，缆线产权单位具体实施。各运营企业将城中村缆线治理提升纳入其宽带、无线、专线建设改造计划，各自承担线路主干部分且共享四合一共用箱到用户端的线路，按此模式统一设计。缆线治理合同采用甲（街道）、乙（通信缆线产权单位）、丙（入围的施工单位）三方共签模式。整体项目的设计、监理则由设计、监理单位分别与街道签订合同，费用由财政承担。

统一标准。统一技术标准：厦门管局拟定《厦门市通信业空中缆线治理指导手册》，各缆线产权单位按照手册开展缆线治理工作。统一取费标准：取费项目包括管道土建部分、钢绞线、四合一共用箱费用，楼内既有缆线改造和新增缆线费用，迁改的设计费用等，并且明确费用标准和来源。统一付款流程: 以协议形式明确项目预付款、终验款和尾款的支付方式。

统一验收。项目完工后，统一由缆线牵头单位、施工单位及时发起初验和终验。

三个到位

空中通信缆线治理是一项系统工程项目，资金、组织和资源缺一不可，“三个到位”是治理工作的基础。

资金到位。厦门市城中村通信缆线治理费用参照厦门市《老旧小区改造工作实施方案》规定的比例和方式由地方财政及时拨付资金。

组织到位。各区政府就空中缆线治理成立专班，厦门管局组织各运营企业成立综合协调工作组，明确了一办六小组(即联络协调办公室、按六个区划区设小组)的组织架构及其工作职责。

资源到位。为确保工程进度，施工现场必须确保施工力量和设备充足，每个施工现场均配备5名以上作业人员，每个包片的区域均配备2台套设备，每个包片点位均配备监理、项目管理人员各1名。

两个闭环

缆线治理工程进入实施环节后，过程管控中的“两个闭环” 是推进工作的关键抓手。

问题解决形成闭环。组建缆线治理攻坚队，每个包区的治理任务责任到人，对问题拉单列表，时限跟踪闭环，确保整体进度和质量跟上时序要求。

项目管理形成闭环。通过项目管理数据看板，按周、月调度，对滞后环节及时督办，及时约谈滞后企业，及时增配关键工序和关键路径所需资源，高效率推进各项工作。

一个机制

拟定并试点《空中缆线治理质保规范》，在质保期间为巩固空中缆线治理成果，街道（城管）、运营商共同关注和维护空中缆线治理成果，避免“前整后乱”。

治理效果显著

城中村通信缆线治理两年来，取得了较为明显的成效。

经济效益方面：通信缆线维护管理更加有效有序，减少了频繁更换和维修缆线的次数，缆线使用寿命得以延长，提高了缆线利用率，降低了企业的运营成本，宽带故障率也比改造前大幅下降。据统计，经过改造后电信公司的宽带故障率下降了70%以上，移动公司在城中村的宽带故障率下降了50%。

社会效益方面：无序、杂乱的缆线被有序规整，减少了火灾等安全事故风险隐患；治理后的缆线更加规范、整洁、美观，营造了更加安全、和谐、美丽的人居环境，提升了人民生活质量，提升了城市品质和形象，实现了企业满意、政府满意、人民满意的共赢局面；建立了相互支撑保障的跨部门工作协同机制。

治理体系和能力贡献方面：探索了一套“四个统一、三个到位、两个闭环、一个机制”城中村通信缆线治理样板，形成了一批制度性成果。

4.启迪与思考

城中村通信缆线治理的实践经验，在后续相关领域或可借鉴。

在城中村以外区域通信缆线治理上的应用：

农村房前屋后线路治理。借鉴城中村缆线治理的成功经验，针对农村地区的特点，出台农村房前屋后线路治理相关指导手册及资金保障方案，进一步解决农村线路低垂杂乱，废弃杆线多等问题，目前厦门农村房前屋后通信缆线治理已进入试点实施阶段。

文明城市创建过程的线路治理。创建过程中涉及大量老旧小区、沿街杆线、背街小巷等空中缆线治理问题，与城中村的情形非常相似，或可借此经验。

在共建共享和网络改造上的应用：

城中村内通信管道、钢绞线、四合一共用箱采取共建共享模式，节约了成本，加快了进度，落实了最终用户的普遍服务。后续在老旧小区改造、校园网络资源覆盖、海岛信号覆盖、重大工程项目方面都有很强的借鉴意义。

在“黑宽带”治理上的应用：

治理“黑宽带”是一项系统性工程，局部区域的通信设施建设不符合国家相关标准，导致城中村以及城乡结合部“黑宽带”大行其道，治理难度大。治理“黑宽带”需要积极与政府相关部门对接，在政策、资金方面争取支持，结合老旧小区、城中村改造，推动光纤到户，建立可复制可借鉴的试点经验，进行全面推广，从而铲除“黑宽带”经营土壤。

与地方政府相关部门工作协同：

城中村通信缆线治理的“四个统一”方法，明确了工作怎么干的总体路径图，在与地方政府相关部门工作协同上取得了较好效果。政府相关部门对我局及行业的工作效率予好评。

跨行业联动：

“两个闭环”和“一个长效机制”在跨行业大型工程项目协同及应急保障上亦可参考应用。

空中通信缆线治理，是解决发展过程中历史遗留问题的民心工程，是实现信息通信业现代化的基础工程，是惠及千家万户的民生工程，也是推进城市更新和产业转型的发展工程，更是提升城市现代化治理水平的社会工程。厦门市信息通信业坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实部党组决策部署，立足地方，服务地方，科学谋划，强化组织，强化协同，强化管理，强化保障，抓紧抓实各项工作，努力形成符合中央要求，契合发展实际，既体现区域特色又可复制、可推广、可持续的治理成果。